XX市农村社会保障发展存在的问题

 及对策建议调研报告

 按照党的全面构建社会保障体系的要求,要着眼于全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效,建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。农村社会保障是整个社会保障制度的重要内容,应该考虑到农村人口在数量上的占比、农村发展在社会发展中的基础作用、农业的公益性和农村保障机制的滞后性,站在构建和谐社会的高度,将这一复杂工程纳入本地区社会发展建设、社会保障的新体制,进行统一谋划,协调推进。XX从上世纪八十年代开始探索农村养老保险,其后实施农村社会保险制度,进入新世纪以后以新型农村社会保险为核心,不断完善农村社会保障制度,并逐步实行农保与城保的接轨。在新形势下,研究进一步完善我市农村社会保障制度,具有现实意义。

 一、XX市农村社会保障发展概况

 从上世纪八十年代开始,XX启动农村社会保险工作,逐步推进农村社会保障制度改革,为进入新世纪以后城乡养老保险的推行与并轨打下了基础:

 (一)农村社会养老保险机制调整

 1.老农保模式。一是农工部组织实施的合作保养模式。XX年,县政府批转农工部“关于建立合作退休保养制度的意见”,农民合作保险在全市乡镇中推行,至XX年,部分乡镇的退保统筹收不抵支,退休人员的基本生活不能得到保障,该险种自行停止;二是民政局组织实施的农保模式。X年X月,县政府批转民政局《关于开展我县农村社会养老保险工作的意见》和《XX县农村社会养老保险试行办法》,共有X余人参加农村社会养老保险,收缴基金X多万元;三是社保局组织实施的农保模式。X年市社保局成立,统一管理社会保障业务。XX年3月17日,市政府印发《关于XX市农村社会养老保险实施意见的通知》,明确农保基金筹集原则:以收定支,略有结余;个人缴费和集体补助相结合;参保单位每年可视经济承受能力,自主选择、调整缴费比例。全市农村社会养老保险框架初步形成。XX年,出台《XX市农村养老保险暂行办法》,鼓励农民参加“老农保”,当年就有X万农民参加。

 2.新农保模式。XX年,原劳动局与社会保障局合并组建市劳动和社会保障局。XX年,出台新的《XX市农村养老保险暂行办法》,标志着政府将农村养老保险纳入制度推进轨道。《办法》规定农村养老保险缴费标准是城镇养老保险缴费标准的X%,另外50%由市镇两级财政补贴,并规定符合一定条件的人员可享受政府“社会养老补贴”,每人每月按X元计发。当年就有XX万农民参加了农保,占农保总额的X%,全市未缴费直接达到享受养老保险年龄的农民XX万人,全部纳入保险范围。

 3.被征地农民土地换保障模式。2004年,市政府出台“土地换保障”政策,按征地时间把被征地农民划分为四个年龄段,或一次性置换城镇养老保险,或直接计发城保养老金。2006年,XX基本形成了被征地农民“三个接轨”:“土地换保障”与城镇养老保险接轨、与城镇职工基本医保接轨、与城镇失业保险接轨。全市XX万人纳入城保体系,其中3.1万人享受到每月最低XX元的城保养老金。2015年起,此项工作按省政府“93”号令执行,XX人进入社保范畴。目前,全市XX万被征地农民95%纳入城保范畴,其中XX万人领取XX元/月城保养老金。

 4.城乡居民社会养老保险模式。XX年出台太政规〔XX〕16号《XX市城乡居民社会养老保险暂行办法》,取消了原农保制度,在苏州市率先实行城乡居民养老保险制度并轨:居民基本养老保险缴费年限可按2:1折算成企业职工基本养老保险缴费年限,同时通过设立个人模拟账户,实现居民养老保险与城镇基本养老保险的灵活对接。根据本地社会保障水平较高的特点,大力推进居保转城保工作,几年来,9000余名居保人员陆续转入城保,居保在职参保人数由原来的1.1万人减少为2000余人,实现了城保与居保的协调发展。

 (二)农村社会保险待遇提升

 我市于XX年实施新的《XX市城乡居民社会养老保险暂行办法》,明确:从正常参保缴费补贴扩大到参保年限补缴费补贴。本市户籍重残人员、低保人员、低保边缘对象中的残疾人员统一按10%缴费比例缴费,由市财政全额补贴。保障水平逐步提高:从养老保障来看, “土地换保障”养老金X元/月,农保养老金X元/月。“十二五”末,X万人土地换保障人员、政策性农转非人员、小统筹人员、老居民人均养老金水平为X元/月,X万人政府养老补贴人员及农保退休人员人均水平为X元/月,农保退休人员(含补充农保)养老金XX元/月。“十三五”末,土地换保障养老金XX元/月,居民养老保险月平均待遇水平为XX元,其中参加居民补充养老保险月平均为X元;从医疗保障来看,构建了基本医保、大病保险、医疗救助三层医保体系,XX年开始探索“大病医保”,医疗费用X万元以上患者的实际结报率普遍在80%以上。

 二、XX农村社会保障的发展瓶颈

 经过二十多年实践,XX农村社会保障逐步以养老保险为主要保障方式,保障体系逐渐健全,但面临着一些问题和矛盾,制约农村社会保障功能的发挥。

 (一)养老待遇差距问题

 1.从养老待遇分析:虽然目前XX市“居保”待遇中基础性养老金已提高至X元/月,但与企业养老保险、土地换保障相比,无论在待遇水平还是日后待遇调整力度仍存在着明显差距。XX年,我市城镇职工退休养老金人均X元,“土地换保障”养老金人均XX1元,而居民养老金(含补充保险)仅为X元。另外,由于XX市城镇居民和农民最低生活保障标准已提高至X元/月(XX年7月起实施),并实现城乡一体化。与其相比,居民养老保险待遇水平仍然偏低,导致一部分人员宁可到达退休年龄后继续吃低保也不愿参加城乡居民养老保险。

 2.从医疗待遇分析:根据国家社会医疗保险相关政策,参加城镇职工基本养老保险的,同步参加基本医疗保险,退休后持续享受基本医疗保险待遇。而参加城乡居民养老保险并参加居民医疗保险人员,退休后持续享受居民医疗保险待遇。居民医疗保险与基本医疗保险相比较,居民医保缺少门诊报销待遇,住院结报平均降低30%(居民医保住院平均报销比例为50%左右,基本医保住院平均报销比例为80%)。从调查的实际情况看,农村居民很看重退休以后的医疗保障,希望提高医疗保障水平。

 (二)特殊群体保障缺失问题

 社会保险必须参保缴费,才可以享受待遇,而一些农村居民因种种原因当前生存压力较大,想参保但经济条件不允许。一是大龄农村居民。从就业市场技能竞争角度,这一群体由于年龄偏大和技能缺陷,在企业找到满意的工作难度很大,谈不上稳定就业和理想薪资。这类人员因生计压力,没有经济能力缴纳社会保险费,有的即使参保也中断了缴费。务工的“4050”人员因技能低、年龄大,基本上只是按照最低工资标准获取劳动报酬,而且不能够保证每月都有收入,不保证每个时段做了短工都能够足额拿到工钱;二是重残和特困类人员。客观上,重残、低保、低保边缘、特困等困难人群在当前生存压力较大的同时,还必须考虑养老、医疗保险等方面的支出,以免遇到突发事件导致生活没有着落。当他们为养老和医疗买单时,普遍感到负担较重。以参加居民养老保险为例,按照X元、X元、X元缴费档次自主选择。这类人员或没有就业或工资性收入较低,当前生存压力较大,没有经济能力参加社会保险。

 (三)原老农保与居民保险衔接问题

 一是待遇未接轨。原民政老农保与X年开始的新农保没有进行实际上的对接。当时规定“原由民政部门办理参加的农村社会养老保险,未到达退休年龄人员,新《办法》实施后,可以按照新办法规定参加农村社会养老保险”,实质上是从政策层面允许农民同时参加民政老农保与新农保。但实际操作中,没有从政策制度的根本上实施民政老农保向城乡居保的转移接续。目前,居民养老保险月平均待遇水平为X元(包括居民补充养老保险),原民政“老农保”则按当时公式计算(例:一次性缴费X元,每月计发X元),当时一次性缴费X元的,每月养老待遇不足X元;二是管理难度大。X年,实施民政老农保时,全市设X个乡镇,随着对乡镇的对此调整合并,目前全市设X镇X区,原来各乡镇所辖村也进行了多次调整合并,人员变化很大。而原来民政老农保参保人员限于当时条件,人员信息均手工填写,以纸质档案存档,字迹辨认难度大,给管理服务带来了很大难度;三是按承诺利率给付压力大。按照当时承诺,我市一直按个人缴费记账11.14%利率单独计算并发放,这样就比银行利率高出很多,基金压力加大。但若不按照当时承诺给付,又会让参保人员觉得政府失去信用,激化社会矛盾。这样,导致我市计发民政老农保待遇处于两难境地。

 三、完善XX农村社会保障的建议

 新形势下,为充分发挥农村社会保障制度的经济社会稳定器作用和托底作用,应该进一步扩大覆盖面,逐渐完善制度体系。

 (一)面对待遇差异,抓实政策调整

 按照国家政策法规和省里的要求,慎重推进制度衔接并提高农村参保人员待遇水平。一要明确政策扶持的各种群体。我市农村养老保险主要包括原“小统筹”、老农保、老居民、政策性户口农转非、被征地农民、退养等多种形式退休的以及享受基础养老金的人员。其中原城镇“小统筹”人员情况最为复杂,有的镇有部分人员进入了城镇职工基本养老保险退休待遇,有的镇则无人进入该范畴;二要测算待遇提升需求。测算原“小统筹”、老居民等类人员待遇差距,涉及到这些类别人员提升待遇的相关数据,还涉及调升资金缺口,资金来源。比如,土地换保障人员一次性置换15年保龄,在退休时与实际参保缴费的保龄合并计算,但这些人员认为置换的这15年保龄养老金给付偏低,这也需要进行深入的调研;三要评估基金承受能力。调整社保补贴和养老金待遇机制,确定调整范围和调升标准,涉及到XX区域性社保政策的调整。现在,社会保险政策基本上由各省统一,不允许各地自行其是,特别是规定各地向省里上报社保预算时不允许出现赤字,这就意味着当年度赤字必须属地解决,或社保基金自我调节或本市财政承担。情况复杂,必须高度谨慎,与省里相关政策进行比对梳理,寻找反映路径,争取进行政策对接。

 (二)面对特殊群体,抓实保障扶持

 一是实施特惠群体动态管理。社保特惠对象一直处于动态变化状态,要研究财政对于社保补贴的经济效益,怎样补,涉及哪些群体,哪些年龄段,补贴年数,补贴标准,补贴以后的经济效益,要对全市困难群体和困难边缘人群进行全面调查,建立有效的动态管理制度,将所有应该享受救助的对象及时纳入,对于不符合条件的居民却在享受特惠的人员及时终止享受,从而避免矛盾的发生;二是落实财政补贴份额。“十三五”时期,从国家层面将逐步改变社会保障制度“碎片化”的发展格局。在此背景下,我市应明确政府的财务“兜底”责任,研究财政对于社保补贴的社会效益,通过引导性的社保补贴,鼓励各类群体参加社会保险,防止出现社会保险制度财务不平衡情况。增加社保储备基金的收入来源,扩大基金储备率,通过社保基金的自养运作和积极的财政补贴,实现土地换保障和居民养老保险的养老金待遇稳步增长,遏制不同制度之间待遇差距扩大的趋势;三是合理进行政策倾斜。对于因为残疾、疾病等情况成为贫困人员的群体、在就业竞争中处于劣势“4048”年龄段人员、处于困难边缘的人群,要建立针对弱势群体的社会保障扶持体系,科学测算并落实财政补贴,调整统筹予以政策倾斜扶持。

 (三)面对衔接矛盾,兑现待遇承诺

 按照社会保险“广覆盖、保基本、多层次、可持续”基本方针,对原民政老农保人员进行清理和制度衔接整合。一要从制度上进行衔接。民政老农保原参保人员总共X余人,这些年陆续办理退休X余人,与现行居保(新农保)未衔接。由于相当部分人员参加了X年开始“新农保”,其后又转而参加了X年实施的“居民社会养老保险”,还有部分人员当时参加了“民政老农保”以后又参加了“城镇职工基本养老保险”,情况较为复杂,应从制度层面实施民政老农保向城乡居保的转移接续;二要从管理上跟进。X年,实施民政老农保时,全市设X个乡镇,随着对乡镇的对此调整合并,目前全市设6镇3区,由于各乡镇所辖村也随之进行了多次调整合并,基层村组管理人员变化很大。市社保中心应该组织专人对原手工填写的纸质档案进行一次系统的清理,列出人员名单,分别落实到相应镇(区)劳动保障所(分局),再落实到所属村(社区)劳动保障协理员或临时负责人员,予以落实;三要兑现待遇承诺。当时“XX市农村社会养老保险管理处”按照市政府“XX市农村社会养老保险实行办法”和当时全省其他地区通行办法,承诺按照个人缴费记账11.14%利率单独计算并发放。现在,政府应该按照当时承诺给付,让参保人员觉得政府恪守信用,避免社会矛盾。

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